东莞是国内少数几个实行市直管镇体制的城市之一。多年以来，灵活高效的行政架构成为东莞改革发展的一大优势。今年东莞市政府工作报告显示，截至2019年，东莞28个镇全部进入全国400强。
伴随着经济规模及发展阶段的变化，这一体制也需要不断优化完善，以更好地适应社会经济发展需求。去年，东莞启动了强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，并在松山湖高新技术产业开发区（生态园）及周边9镇、水乡特色发展经济区5镇率先试点。在今年两会上，区域统筹也成为许多代表委员热议的话题。政府工作报告明确，今年，东莞将深入推进省制造业供给侧结构性改革创新实验区建设，持续深化市直管镇体制改革，进一步优化事权下放清单和审批流程，赋予松山湖、水乡功能区更多改革探索权限。
可以预见，功能区统筹发展，将释放新一轮改革红利。
优化体制改革
五大领域强化功能区统筹发展
2019年，东莞市在推动区域联动协调发展上启动新一轮改革，即通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，并选取松山湖高新技术产业开发区（生态园）及周边9镇（石龙、寮步、大岭山、大朗、横沥、东坑、企石、石排、茶山）、水乡特色发展经济区5镇（中堂、望牛墩、麻涌、洪梅、道滘）试点。
东莞市委书记、市人大常委会主任梁维东表示，通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，是东莞在推进全面深化改革、参与粤港澳大湾区建设、建设“湾区都市、品质东莞”的大背景下，提出的具有东莞特色的一项重大改革措施。
今年4月底，位于企石辖区的东部工业园迎来12个优质项目集中签约，合计投资金额54.3亿元，包括智能制造、新材料、精密装备等多种新兴产业。按照规划，东部工业园将支撑松山湖研发创新，与松山湖共筑制造核心，打造承接深圳创新和产业资源外溢的重大平台。
同样源于松山湖功能区的辐射作用，许多项目纷纷落地石排镇。重大项目方面，在去年实现赫泽、域嘉、百嘉宜、东立—普洛斯4宗项目竣工投产基础上，石排今年推动锦达、精丽等4宗项目提速提效。同时，石排镇目前已成功签约格力、华佳等2宗重大项目。其中，格力项目协议投资总额13亿元，预计年产值12.67亿元、年纳税总额1.267亿元。
一年多来，区域统筹发展正从文件规划，一步步落地成为实实在在成果。
按照此前印发的《松山湖高新区落实市强化功能区统筹优化市直管镇体制改革工作方案》，松山湖功能区在不进行行政区划调整、不增加管理层级的情况下，将在发展规划、区域开发、招商引资、重点项目建设、政务服务效能提升五大领域强化功能区统筹发展。
随着功能区统筹推进，功能区管理机构还承接了168项市级下放职责，并于去年7月1日开始陆续下放。自去年7月1日正式承接以来，松山湖已办理功能区业务超8万宗，功能区行政审批平均提速12%，为功能区内的企业和群众办事提供了便利。
松山湖功能区以规划为龙头，大力推进功能区“多规合一”，编制了《松山湖功能区统筹发展实施规划》《松山湖功能区综合交通运输体系规划》《东莞市松山湖功能区国土空间总体规划指引（2020—2035年）》和各镇（园区）的国土空间总体规划（2020—2035年）工作方案，初步编制形成了有前瞻性、管长远、能落地的科学规划体系。
通过规划融合，松山湖功能区初步确立了统筹发展的总体框架，明确将松山湖功能区建设成为粤港澳大湾区具有国际影响力和生态人文魅力的科技创新城区的总体目标定位，形成了创新引擎、智造高地、组群城市、魅力城区、链接湾区的五大价值坐标，为推动功能区实现高质量发展目标打下了坚实的规划基础。
增效提速形成合力
全力推动功能区高质量发展
随着水乡统筹发展的加速和深化，水乡功能区五镇也正逐步形成合力，在科学规划、招商引资等领域焕发新的活力。按照水乡管委会的计划，接下来将按照“一年打基础，三年见成效”的要求，真抓实干，锐意改革，全力推动水乡功能区高质量统筹发展，努力打造成为解决发展不平衡不充分问题的新增长极。
不久前，东莞市自然资源局发布了《关于水乡功能区中心启动区麻涌站单元控制性详细规划的批前公示》。文件透露，麻涌站单元是水乡功能区中心启动区首期整备的土地，设有佛莞惠城际麻涌站，是广州进入东莞的第一站。同时，麻涌站单元将打造成区域科创资源汇集的创新高地、东莞市TOD发展的示范区、湾区一流的新兴产业集聚区、具有岭南特色的生态水城。
在洪梅镇河西片区，有一片面积达3467亩的地块，这里是水乡“工改工”改革的试验田。从这里开始，水乡功能区将创建连片“工改工”改革创新实验区，通过运用实验区各项创新政策，有效激发开发主体“工改工”动力。
另一方面，水乡功能区内的重大项目建设也在快速推进。2019年12月，水乡功能区举行了东莞市推进粤港澳大湾区建设第四批重大项目集中开工活动暨水乡功能区重点项目签约动工仪式。在这次活动上，现场签约了16个重大项目，协议总投资达455亿元。
借助水乡功能区与广州仅有一河之隔，且同时拥有广深高速、东江大桥等多条陆上交通连接干线的地理优势，水乡功能区积极推进与广州对接合作，2019年，水乡功能区与广州开发区签订战略合作框架协议，双方确立了规划、交通、政务、产业、旅游、医疗等领域的首期10个合作项目。
据透露，水乡功能区下一步还将与万科集团、华润集团、平安建设等大企业进行接洽，就麻涌站单元启动区、洪梅河西区工改工、望牛墩鸡心岛开发等项目进行深入洽谈。
与此同时，水乡功能区也围绕承接的东莞市级统筹事权，推出审前辅导、在线预审等一系列创新举措，努力使基层部门、企业和群众办事更便捷、更舒心，全力打造“高效水乡”服务品牌。
梁维东曾寄语水乡功能区，在遵循改革总体框架的前提下，大胆探索，勇于创新，进一步理顺市、功能区、镇之间的关系，及时推动解决改革落地过程中出现的新情况、新问题，力争创造一些好经验、好做法，为全市优化市直管镇体制改革探索有益经验。
主动对接融入
以统筹破解区域发展不均衡
除率先启动的功能区统筹两大试点地区外，东莞其他板块的统筹发展同样备受期待。
滨海湾新区党工委书记、管委会主任、虎门镇委书记罗斌就表示，虎门要抢抓粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、东莞建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区“三区”叠加和滨海湾新区建设牵引的历史机遇，主动对接和深度融入滨海湾新区，加速拓展空间升级产业，全方位提升城市品质，并且提出要以滨海湾新区牵引虎门全局发展。
“在战略上融合、在规划上衔接、在工作上协同。”罗斌表示，滨海湾新区与虎门一道共抓土地整备，推动项目落地，加快释放滨海湾新区开发建设的强大牵引力。
在今年两会上，石碣政协小组则关注到了中心城区的统筹发展问题，提交了一份名为《关于中心城区统筹发展的几点建议》的提案。
其中提出，作为城市中心的城区片，由南城、东城、莞城、万江4个街道以及高埗和石碣两个镇组成，是全市政治、经济、文化、公共服务的重要载体，其品质与内涵关系到整个城市核心竞争力。但由于受地理位置、基础条件、产业布局等多种因素的影响，中心城区6镇街的发展仍存在较大差异。因此，该提案提出，要破解区域内发展不平衡问题，进一步加强中心城区统筹发展的力度。
其中包括科学制定城区片区统筹发展规划，以推动各类要素在城区片区自由流动和各类资源合理高效配置，实现城区片区的“产、城、人、文”融合发展目标，编制好与六个领域相适应的城区片区统筹发展总体规划，逐步建成空间集约、产业优质、环境友好、文化深厚的城区片区。同时该提案也提出在项目联合招商等方面借鉴松山湖功能区的有益经验，推动中心城区更好发展。
代表委员热议
民进东莞市委会：松山湖要真正发挥引领作用
在今年两会期间，多个政协提案都专门关注到了区域统筹话题。在民进东莞市委会集体提交的一份名为《关于进一步强化功能区统筹发展能力的建议》中，就从发挥引领作用、增强规划、提升区域文化认同、理顺考核机制等角度，对进一步完善功能区统筹工作提出了建议。
“近年来随着经济体量和城市规模快速增长，东莞发展逐渐进入以城市升级带动经济和社会发展的新阶段，需要进一步优化市直管镇体制，使市级统筹更有力更科学，让镇级自主发展更优质更高效。”该提案提出，去年7月份东莞出台了强化功能区统筹优化市直管镇体制改革总体方案，并正式在松山湖及周边9镇、水乡特色发展经济区5镇进行试点，经过近半年的运转，取得了一定的成效，但也存在一些问题，需要进一步优化。
“松山湖功能区统筹发展能否取得成效，很大程度上取决于松山湖这个火车头能不能带好。”该提案在建议层面聚焦松山湖功能区，提出松山湖要真正发挥带头引领作用，并且建议，功能区的统筹将打破过往各自为政的局面，松山湖经济增长速度和经济总量都位于东莞前列，要充分利用现有的科技创新和产业基础优势，以及外界影响力，对接和集聚粤港澳大湾区乃至全球高端创新资源，加快招引一批高层次的项目，为功能区真正实现统筹发展带来条件和基础。
该提案还特别关注到了功能区内的文化融合问题，建议加快功能区文化认同。其中提出，以岭南古村落等文化资源为纽带，贯穿1+9功能区的文化城脉的整体开发利用，共同开发文旅资源，通过开发高端文旅，进一步提升功能区的城市内涵和品质，推动经济和社会的深层次融合和改革。
民建东莞市委会：不断细化和完善区域政策体系
民建东莞市委会同样以集体名义提交了一份名为《关于建立健全功能区政策体系，进一步强化功能区统筹发展能力的建议》的提案，其中提到，通过半年多的实践，功能区管理机构已基本完成了机构搭建和人员配置，相关事权承接等也开始步入正轨，功能区统筹的基础性工作已基本完成。“但功能区统筹能否实现更‘强大的统筹能力’改革目标，关键在于各方利益的平衡和共享”。
同时该提案也提到了松山湖与周边9镇在城市品质、人才引进政策等方面的差异，并从长远发展角度出发，提出在财政资金安排上给予功能区更大支持，特别是对功能区内财政收入的分配和使用可以有更优化的制度安排。
另一方面，提案建议建立更加紧密的功能区政策体系，特别是更深层次的能推动区域经济发展和城市品质整体提升的政策。以此次“十四五”规划编制为契机，摸清功能区的底数，在现有政策框架基础上提出区域开发、规划建设、城市经营、产业发展等方面更为系统的政策需求，以目标导向、需求导向，由易入难，由简入繁，层层推进，不断细化和完善区域政策体系。
此外，石碣政协小组还从强化中心城区统筹的角度提出了相关建议。
镇街样本
水乡功能区:
创新举措打造“高效水乡”服务品牌
2019年下半年，水乡功能区正式承接市级统筹事权。至此，水乡功能区五镇有关部门、企业和群众将直接到水乡管委会办理相关市级事项，不再到市有关部门办理，办事效率进一步提升。
水乡管委会围绕承接的东莞市级统筹事权，推出审前辅导、在线预审等一系列创新举措，努力使基层部门、企业和群众办事更便捷、更舒心，全力打造“高效水乡”服务品牌。
解决民生痛点，提供高效政务服务
为使用好这批市级事权，提升区域资源整合力和资源配置率，水乡管委会想企业和群众之所想，针对办事中存在的事项分散查找难、材料错漏多次跑、现场排队等候长、办理进度不掌握等痛点问题，通过在线方式提供事项咨询、申报辅导、在线申报等特色功能，为基层部门、企业和群众提供优质的审批服务。
水乡管委会有关负责人表示，水乡功能区在承接了市级事权后，发现市民在办理审批的过程中遇到了问题不知道找谁去咨询。就算找到了工作人员，也不一定能够第一时间找到特别擅长办理这项业务的工作人员。
为了解决这个痛点，提升市民和企业的办事体验，水乡管委会建设了高效水乡的平台。通过这个统一的“入口”收取材料并进行预审。同时，审批辅导方面，审批材料可以先在网上寻求审批辅导，然后工作人员会及时告诉材料的不足之处，如此一来，市民就不需要频繁地前往办事大厅。
水乡功能区将从做优做实审前服务品牌、开展重点项目代办服务、推进不动产登记业务改革、着力打响一件事一次办品牌、推行“不见面”审批与“零跑动”审批政务服务举措5方面，继续推进政务服务工作，为水乡企业和群众提供更加高效便捷的办事服务。
以功能区为依托，打造改革试验区
不久前，水乡功能区启动创建连片“工改工”改革创新实验区，试图借助此次改革实验，探索出水乡拓展产业空间、推进产业转型的新路子，进而为东莞乃至全省制造业供给侧结构性改革提供借鉴和参考。
“建设连片‘工改工’改革创新实验区是水乡主动申请的。”水乡管委会有关负责人告诉记者，水乡功能区建设东莞市连片“工改工”改革创新实验区，可以说是水乡功能区实现高质量发展的内生需求，具有重要的现实意义、示范意义和引领意义。
水乡作为东莞市经济发展相对滞后区、环境污染集聚区和民生事业薄弱区，发展不均衡不充分的问题尤其明显，推进高质量发展的需求比全市其他地区更为迫切。但由于水乡土地利用空间分布零碎、规划设计引领不足、产业集群层次过低，在结构转型调整上十分吃力，亟须以大力推进连片“工改工”作为拓展与优化城市发展空间、推进制造业供给侧结构性改革的突破口，向存量要空间、以质量求发展。
围绕连片“工改工”痛点难点，水乡计划按照“优布局、拓空间、强产业、严监管”的总体思路，在改造模式、专项规划、项目报建、产业运营等方面进行改革创新，通过制定16项具体措施，探索建立较为完善的连片“工改工”全流程体制机制，实现全面统筹与政策闭环。
同时，水乡将聚焦连片“工改工”利益平衡难、新旧动能转换动力不足等突出问题，重点在产城融合、国有资本改造、利益分配机制、金融供给要素、审批机制五方面改革攻坚，划定一批用地规模300亩以上且主要规划建设为高品质、高容积率生产厂房的试点项目，综合制定实施方案，通过商住反哺、功能互补、国资参与、利益共享、金融助力，推动单元利益平衡，激发各方“工改工”动力，切实打造一批高质量制造业载体。
此次水乡改革重点聚焦连片“工改工”利益平衡难这一核心难题，提出通过产城融合和商住反哺，以“骨肉搭配”形式激发各方“工改工”动力。
接下来，水乡功能区将继续以统筹为纲，聚焦“五大统筹”职能，利用改革创新实验区建设的契机，最大程度发挥统筹机制优势，探索粤港澳大湾区城市的产业合作路径，深入对接广州、深圳、香港辐射，承接广深港外溢资源，吸引大企业入驻片区，成为科技成果转化基地和全市战略性新兴产业基地，形成更高水平的开放格局，实现更高质量的发展。
采写：南方日报记者 陈启亮 卢真伟 统筹：陈启亮
