三年攻坚，中山腾出了多少工业用地？

　　当土地开发强度的“红线”变成发展的“起跑线”，城市何去何从？

　　长久以来，珠三角用不足全省1/3的土地，承担着广东近八成的经济体量。

　　这份亮眼的成绩背后，伴随着的是土地资源的快速消耗——深圳、佛山、东莞、中山、珠海等城市土地开发强度超过30%的国际红线，产业项目面临无地可用的局面。

　　今年的《政府工作报告》再次在城市更新方面“划了重点”，提出统筹城市低效用地再开发。面对土地瓶颈的威胁，珠三角各地相继“出招”，优化土地资源配置。

　　其中，因土地供不应求一度发展“掉队”的中山，发力村镇低效工业园改造升级（下称“工改”），三年间腾出超4.6万亩新空间，服务上千家企业增资扩产、转型升级，预计拉动新增投资总额超1800亿元。小榄镇、黄圃镇、东凤镇等镇街的一些新园区甚至出现“验收即满租”的情况。

　　2023年9月，中山被列为全国低效用地再开发试点城市之一。2024年“工改”项目完成工业投资（含技改）占中山全市工业投资的35.4%。

中山市小榄镇绿金湾高端环保共性产业园改造前后对比。左图为资料图，右图陈少宏摄。

　　“工改”既为制造业高质量发展腾出空间，也显著减少了工业污染、最大限度消除消防安全隐患，中山为全省特别是珠三角低效工业用地改造探了路破了题。

　　在中山启动“工改”三年之后，记者实地调研中山“工改”园区及企业，总结“工改”背后的可行性经验。

　　新空间带来新可能 

　　部分园区“改完即用完”

　　春分时节，中山市黄圃镇大岑村内，由旧厂房改造而成的河边公园内已草木繁盛，后方成片的全新工业写字楼正在建设，其中数栋已经建成，图景如同繁华小城市的一角。

　　这里是中山智能家电产业园（大岑片区）。最近，该片区一阶段最后一个“工改”项目开始动工，9个项目已经投产，这片过去的千亩低效用地已全面重启。

　　千亩用地“改完即用完”，如大岑村这种对产业新空间的迫切需求，在中山开展“工改”以来并不少见——

　　东凤镇民乐社区的四片锌铁棚被改造成为四栋9层新厂房，还未全部竣工便被9家企业“包下”；神湾镇外沙科创城的两期项目均在正式验收前完成了100%招商；南头镇的智能家电制造业创新中心项目在完成一、二期建设后，因进驻企业仍存在大量空间需求，立即启动了三期规划……

中山市东凤镇民乐社区和合工业园改造前后对比。左图为资料图，右图陈少宏摄。

　　对许多企业而言，新空间意味着新可能。

　　“我们新增了一套AGV自动导引车、一台机械臂、2条成品自动组装生产线……这些都是智能化设备。”中山市雪乐电器有限公司（下称“雪乐电器”）负责人杨巧英告诉记者，公司于2024年下半年搬进大岑村的“工改”新厂房后，2024年产值已增至近1亿元。

　　参与“工改”前，这一数字长期徘徊在5000万元上下。

搬进中山智能家电产业园（大岑片区）后，企业添置了数字化智能化设备。王浩宇 摄

　　随着厂房容积率变高、进驻企业加大数字化智能化应用投资，这些用地的亩均产出也成倍提升。

　　例如，中山智能家电产业园（大岑片区）一阶段新引进的17家亿元级企业，让“小作坊”集聚地变成智能家电专精特新企业“大本营”，地块年总产值从改造前的11.9亿元提高到60.6亿元，增幅约4倍；小榄镇华中路“工改”园区改造前年产值不过四五千万元，如今多家规上企业进驻、完成数字化智能化转型后，园区全年产值大约有2.5亿元，是原先的5倍；绿金湾高端环保共性产业园新招引数十家高端金属表面处理企业，全部达产后，产值较改造前增长预计超10倍……

　　新空间创造了可观的经济效益，但腾空间的前期路途却并非一帆风顺。

　　改革初期推不动咋办 

　　先为企业和村民算好“两本账”

　　“工改”是一场千头万绪的“空间革命”，“需要根据评估拆除已建成的低效厂房，再规划建设新项目。”中山市自然资源局副局长、中山市工改办日常工作负责人邓宇文介绍。

　　但是，本是为给企业发展腾挪空间的“工改”，初期最直接的反对恰恰也来自企业，杨巧英是其中之一。

　　改革开放以来，“村村点火，户户冒烟”的村镇工业园现象在珠三角十分常见，大岑村也不例外。20多年前，杨巧英和家人一起来到大岑村，创办了雪乐电器。

　　与佛山顺德一河之隔，大岑村也在20年内发展起家电产业，开办起数百家企业和不计其数的小作坊，村工业产值猛增3000多倍。四面环水的大岑村，一时成为佛中交界赫赫有名的“家电岛”。

　　“这是有代价的。”黄圃镇工改专班工作人员介绍，大岑村上千亩的工业区内，厂房以简易结构的锌铁棚为主，消防、安全生产、环境卫生等问题突出。小厂房分布散乱，导致后来者难以再在岛上开办企业，加之交通拥堵、环境污染，“家电岛”成了“问题岛”。

中山智能家电产业园（大岑片区）改造前后对比。左图为资料图，右图高隽摄。

　　2022年1月，中山“工改”启动，大岑村被纳入了改造范围。

　　这时，杨巧英不乐意了。

　　“我们在这里20多年了，为什么要搬走？”年近80岁的杨巧英既有情怀上的不舍，也有利益上的考虑：搬迁的费用及物资损耗、重新寻找租金合适的场地、重新招聘工人，哪一样都是成本。

　　与此同时，村民也有意见。

　　“村民担心政府兑现不了补偿的承诺，或者招引不来优质的企业，导致项目‘烂尾’。”大岑村党委书记林海贤说。南朗街道华照村党委书记欧阳建章也表示，村民普遍有土地情结，“工改”要征地拆迁，自然有反对声。

　　“跟村民和企业算清楚账很重要。”在欧阳建章看来，“工改”既需要补偿村民和企业的近期经济损失、保障其远期经济收益，也需要考虑解决交通、环境、安全生产等民生问题。“只要能算清楚账，肯定会有不少支持。”欧阳建章说。

　　因此，给企业和村民算好经济、民生“两本账”，成为“工改”能够得到推广的前提条件。

　　用有限资金“办大事” 

　　三年86项新政撬动利益格局

　　“‘工改’说到底是解决利益平衡的问题。”邓宇文举例说，比如要拆除的旧厂房，有的建成多年但缺少合法的用地手续或公私权属混杂，有的与村集体签订的超长租期还剩数年……需要各方达成共识。

　　“我们也曾去一些地市调研低效用地改造的经验，但大多数方法都要‘砸钱’，我们学不来。”中山市工改办一位干部直言，更具可行性的做法，是通过政策杠杆来撬动利益格局，让各主体意识到“工改”有利可图，主动改起来。

　　比如，华照村的麻东小组和当地国企中山西湾建设投资有限公司（下称“西湾建投”）凭借“工改”新政的利好，达成了“土地换物业”的合作，麻东小组换出了10倍的租金收益。

位于中山市南朗街道华照村的西湾清洁能源产业园。梁诗婷 摄

　　西湾建投总经理严俊解释道，“工改”新政策鼓励土地征收的补偿以物业为主，并明确了可以按照等值原则补偿（调换）相应建筑面积的标准厂房，这为“土地换物业”提供了政策依据。

　　麻东小组将土地交给西湾建投建设工业物业，能用1亩地换得超400平方米的物业，西湾建投则拥有其余物业。这样一来，政府、国企解决了征地的大额支出问题，村企均获得了长期性资产。

　　“这块地改造前每年的租金收益是30万元，所以新厂房建设期间，我们每年会给村里补偿30万元。等项目建成后，我们会再出钱统一租回来，保障集体物业未来20年的租金收入。”严俊说。

　　根据双方合约，“工改”项目建成后，西湾建投以13元/平方米的单价租用全部集体物业。麻东小组一年能获得约350万元租金，更不要说连收20年、租金每5年递增一次。

　　“30万和350万的对比，村民都算得出来，而且改造期间也能保证不亏，大家也就支持改造了。”欧阳建章说。

　　村集体“工改”项目完工较早的神湾镇外沙村，如今已经收到了“真金白银”。

　　外沙村党委书记罗欢辉告诉记者，参与“工改”前，村集体的年经济收入约350万元。2023年与2024年，这一数字已猛增至1325万元和1497万元。2024年村民的人均分红达3424元，同比增长12.9%。

　　新政策也撬动了民企的积极性。

　　例如，黄圃镇出台了镇一级的腾挪补助政策，镇里出钱提供3元/平方米·月的租金补助。再加上市级给出的6元/平方米·月补助，企业每月能拿到每平方米9元的租金补助。

　　被利好与服务打动，早有增资扩产意向却碍于搬迁成本的杨巧英最终决定放手一搏，答应暂时搬迁，并最终成功回归大岑村建设新园区。

　　据统计，“工改”三年来，中山一共出台了86项“工改”新政。

　　“工改”不是只改“工” 

　　从源头消除安全隐患并治理污染

　　“工改”既要解决“钱从哪里来”的问题，也要回应安全生产隐患、配套设施落后、环境污染等民生关切。

　　“这厂房不行，铁皮棚被风一吹，顶都没有了。”意向合作公司负责人的这句话，让捷畅电子科技有限公司（下称“捷畅”）总经理林星星至今难以忘记。捷畅曾在锌铁棚下经营，屋顶经常漏雨，台风天更是让林星星不敢睡觉：“台风‘山竹’那次把我们一个车间的顶棚都吹掉了，我们为此停工了20多天。”

　　据统计，“工改”启动后，中山累计拆除了超500宗违法建设和危旧厂房物业，2024年低效工业园发生火灾相比2021年下降近30%。

　　2022年9月，捷畅搬进了小榄镇的华中路“工改”园区，新厂房宽敞明亮，每平方米月租还比锌铁棚便宜1元。“‘工改’让我们从脏乱差的‘城中村’，搬进了现代化的‘商品楼’。”搬进新家，林星星很满意。

中山市小榄镇永宁社区华中路工业园改造前后对比。资料图片

　　简陋恶劣的生产条件，既威胁企业员工的安全，也在影响周边居民的生活体验。

　　“过去水体黑臭，下雨时气味更重。”家住大岑河岸边的大岑村村民梁先生对河水的原貌印象深刻。大岑村工业发展和商铺数增长迅猛，而村内缺乏污水处理设施，大量工业和生活污水直排大岑河，导致河道水质不断恶化。

　　针对工业园的环境污染问题，中山在此前首创的共性工厂的基础上，又在省内率先打造了一批共性产业园。

　　“共性产业园的规划建设，将从源头、过程、末端全过程解决中山市生态环境保护问题。”中山市生态环境局党组书记、局长杜敏以位于小榄镇的“工改”项目绿金湾高端环保共性产业园举例，园区配套建设了污水处理厂、集中能源站、危固废临时收集点、废气收集处理系统等环保设施，既能够减少污染，又能为企业节省超10%的经营成本。

　　据统计，中山全市共规划了25个环保共性产业园，超2500家污染企业将实现“园区集聚、统一治污、产业提升”。

绿金湾高端环保共性产业园楼顶安置着工业污染处理设施。陈少宏 摄

　　在环保方面，“工改”项目所建设新厂房也会在规划阶段就将其考虑进去。

　　小榄镇一“工改”项目开发方——深圳市粤深产业发展有限公司副总经理樊灼枫举例道，新园区每一栋厂房楼顶铺设的光伏设备均至少达到50%的面积占比，产业园整体按照海绵城市的要求来设计，“中山的生产建筑建设标准已经很接近深圳了”。

　　虽然“工改”取得了初步进展，但挑战仍然不少，例如储备大面积连片土地、筹集各类改造所需资金、解决已建成产业园的招商需求等。

　　邓宇文介绍，中山下阶段将探索运用专项债进行城市更新和老旧厂区改造、收储低效用地，加大“工改”项目资金支持，并重点推动连片跨镇街项目改造升级，向片区改造、综合改造和跨镇街改造升级转变。

　　针对招商需求，记者从中山市工改办了解到，目前中山市工改办已重新组建招商小组赴全国多地开展招商。相关负责人介绍，中山将建立市镇两级招商对接机制，推动以地招商、以房招商和以商招商。

　　观点 

　　腾出产业空间后，下一步怎么走？

　　自2022年1月启动“工改”，中山用三年时间形成了阶段性成果，让超过4.6万亩的低效工业用地“重生”，为中山制造业的系统性升级腾出了产业空间。站在攻坚三年的节点上，中山“工改”未来又将何去何从？

　　记者采访到中山大学粤港澳发展研究院港澳经济研究中心原主任袁持平。他认为，中山的高质量发展不能仅依靠“工改”，还要借助发展现代服务业、完善城市配套设施等多项行动共同发力，带动整座城市的产业焕然一新。

　　“从过去三年经济发展的成果看，‘工改’给中山创造的支撑作用很明显，中山也从中尝到了甜头。”袁持平提出，当前火热的人工智能、机器人、互联网等新兴产业及其生产要素，在粤港澳大湾区内均需要找到相对集聚的空间载体，中山“工改”解决了这一迫切问题，提高了中山的城市能级，中山近年的GDP、工业投资的可观增长便是一个印证。

　　目前，中山“工改”已通过政府收储、企业和村集体自主或合作改造等途径，形成了一批建成投产的项目，其中不乏由来自深圳等地的专业开发商运营的百亩级大型园区，而新厂房、新园区能否持续在市场上形成竞争力仍有待观察。

　　与此同时，全国各地的产业园竞争也日趋激烈。袁持平指出，下一阶段，中山需要在推进“工改”的同时，统筹考虑人才引进、金融服务、城市建设等领域，规划更具竞争力的现代化产业集聚区，例如将火炬开发区打造成为具有全国影响力的产业强区。

　　“目前，大湾区内部的生产性服务业发展不太均衡，比如在金融服务这一块，广州、深圳这样的头部城市比较健全，中山的发展就相对滞后。”袁持平认为，制造业实力强劲的城市，往往也得益于完备的生产性服务业。对于中山而言，在具备充足土地要素的基础上，如果要更好地整合技术、资金、人才等要素，更需要重视发展现代服务业尤其是生产性服务业，完善城市配套设施建设。

　　“传统产业的竞争具有可替代性，中山需要找到产业的新增长点。例如传统家居产业要寻找消费者新的需求场景，那可以借助人工智能发展智能家居，这就需要技术突破。技术突破如何实现？归根结底要靠人才、靠投资。”袁持平说。

　　（记者 陈少宏 策划 张培发 何雪峰）