自2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出打造南沙粤港澳全面合作示范区以来，官方曾多次印发文件，将宏伟蓝图逐步细化为路线图。
2022年6月，国务院印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（下称“《南沙方案》”），将南沙定位为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台。一年多来，南沙开发开放持续提速，发展能级不断提升，取得阶段性成果。
如果说《南沙方案》是推进南沙建设的基础性文件，《南沙条例》则是强化南沙建设的法治保障。
2024年是《南沙方案》第一阶段目标的攻坚之年，需要以新突破进一步扩大南沙开发开放的力度。在这关键时期，广东以立法的形式将一批省级管理权限集中下放南沙，将赋予南沙更大自主权，支持南沙进一步改革创新，深化南沙面向世界的粤港澳全面合作，纵深推进“一点两地”新定位下的粤港澳大湾区建设。
条例背后
推动支撑南沙的体制机制加快成熟
事实上，省级层面立法支持区域发展对于广东来说并非首次，《广东省中新广州知识城条例》《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》《深汕深度合作区条例》等都是先例。
细数这些条例公布的时间节点可以得出共通的特点——区域发展到一定程度时，需要进一步破除发展路上的各种障碍以释放区域活力。
例如，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（简称“《横琴条例》”）在去年3月发布。彼时距离《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》印发已过去一年多时间，合作区建设取得良好的开局，但仍存在管理执行机构职能定位、权责关系还不够清晰，与澳门一体化发展还有待加强等问题。《横琴条例》在破解这些问题上提出了针对性条款，条例印发后合作区建设明显加快。
与横琴类似，本次《南沙条例》也是在一年半这个时间节点印发。目的性明显，也是希望厘清南沙发展建设上各方的权责，破除目前南沙发展的各种障碍，充分激活各方能动性。
《南沙条例》明确，广州市人民政府应当落实主体责任，加强领导，主动协调推动，建立健全工作机制，做好南沙建设发展的整体谋划和组织实施工作；南沙区人民政府应当具体执行与南沙建设发展相关的制度与政策措施。
在省级层面，则更加强调省人民政府、省推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室发挥统筹协调作用，对外协同港澳、对内协调省内有关单位，支持推动解决重大问题。《南沙条例》还要求，省人民政府定期听取南沙建设发展情况报告；省人民政府有关部门建立办理涉南沙事项的绿色通道，支持重大项目建设和体制机制创新。这些安排将有利于为南沙建设汇聚更多资源。
从更广的范围来看，《南沙条例》属于落实《南沙方案》的一块重要“拼图”，其发布意味着国家省市支撑《南沙方案》的政策机制走向成熟。
在省层面上，目前省南沙工作领导小组、省南沙工委、省南沙办三级工作体系完成搭建，实现省市区三级152个单位扁平化联动推动落实《南沙方案》。
在国家重点部门的支持上，本月初，国家发改委、商务部、市场监管总局三部委联合发布《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》，提出先立后破，以标准先行、场景开放、资本推动、产业汇聚、体系升级为原则优化市场环境，加强和规范全流程监管，让更多首创性改革措施在南沙形成。
此外，最高人民法院也在去年10月印发了《关于为广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作提供司法服务和保障的意见》，支持广州南沙人工智能、智慧城市等领域司法保护规则，加强对关键核心技术和产业变革领域司法保护。
在此基础上，《南沙条例》应运而生。“制定《条例》是保障推动南沙高质量发展的客观要求。”广州市人大常委会副主任唐航浩表示，立法将破解南沙管理体制机制与建设发展需求不相匹配，与港澳和国际民商事规则衔接机制对接不够紧密，跨境要素流动不够顺畅等问题，同时，将南沙在推动科技创新、深化开放合作、支持港澳参与建设等方面积累的有益经验上升为法规条文，为南沙高质量发展提供有力法治保障。
何以南沙？
大湾区“一点两地”新定位下让其先行先试
为何南沙如此重要，需要广东出台专门性法律条律支撑发展？这需要立足粤港澳大湾区的角度看待南沙。
此前，在《南沙条例》草案审议阶段，广东省人大常委会法工委副主任陈永康接受媒体采访时透露，广东2024年将开展大湾区立法保障专题调研，编制涉大湾区立法专项计划，抓紧出台南沙深化面向世界的粤港澳全面合作条例，推进港澳青年在大湾区就业创业、大湾区药品医疗器械合作、大湾区气象合作发展等相关立法。
也就是说，本次《南沙条例》属于推进大湾区立法工作的重要组成。
“一点两地”的战略定位，在时代坐标上明晰了粤港澳大湾区所处的历史方位。新定位下，大湾区如何互通互融互振，需要有“一域”来贯通“全局”。
南沙，作为粤港澳大湾区四大合作平台之一——立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，正是“撬动”大湾区高质量发展的重要战略支点。
国家省市从不同层面、不同维度给予南沙改革开放自由探索的权力和空间，其目的皆是希望南沙打造改革创新高地，为大湾区区域协同联动发展探路。
例如，国家部委支持南沙的相关政策也列入《南沙条例》中，包括建设粤港澳大湾区无人体系产业孵化基地、打造全国天然气水合物研发和商业开发总部基地、加强农业对外开放合作试验区建设、加强“广东南沙”船籍港和智慧码头建设、探索推动注册在中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区的企业以保税物流方式开展以船供为目的的高低硫燃料油混兑调和业务，以及加强广州期货交易所、期货产业园以及粤港澳大湾区（广州南沙）跨境理财和资管中心建设等。
与此同时，国家省市也赋予了南沙先行先试的权力。
例如，《南沙条例》中明确提出让南沙在法治框架内率先在改革开放重要领域和关键环节大胆探索、先行先试；三部委联合发布的意见中提出坚持改革创新，先立后破，让更多首创性改革措施落地南沙。
“《南沙条例》明确根据南沙建设发展需要，按照‘能放则放’的原则，最大程度将有关权限依法下放，调整由南沙行使，努力实现‘南沙的事南沙办’。”唐航浩表示，条例明确了各级各类权限的赋权路径、方式，建立了放权赋能的长效机制。
放权赋能的同时，条例还创新容错机制，规定鼓励和支持南沙结合实际情况，在法治框架内率先在改革开放重要领域和关键环节大胆探索、先行先试；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。
厦门大学立法研究中心执行主任姜孝贤认为，“放权+容错”是《南沙条例》的一大亮点。“第一，在放权提效方面，态度更加明确，力度更大。将治理权限授权给公民、企业最紧密的治理层级，有利于提高治理的正当性和效能。第二，改革充满各种不确定性，必然是一个不断试错的过程，需要相应的容错机制作保障。对创新容错进行明确规定，具有引领意义。”
落脚点
厚植新质生产力，释放开放合作新活力
“可执行性”是条例的生命力。《南沙条例》立足南沙实际，将《南沙方案》的五大任务进一步细化，为南沙深化面向世界的粤港澳全面合作划定了任务路线图：
强化协同港澳——在科技创新、产业发展、营商环境、人文交流、民生合作等方面，着力推进规则衔接、机制对接，深化粤港澳互利共赢合作。
强化面向世界——在深化对外金融贸易合作、增强国际航运物流枢纽、构建国际交往新平台，建设推广全球溯源中心等方面加大力度，主动对接、吸纳高标准国际经贸规则，构建高水平对外开放门户。
具体来看，科技创新、产业发展、对外开放、规则衔接、城市建设是《南沙条例》设立的南沙深化开发开放五大落脚点。
其中，《南沙条例》将《南沙方案》五大任务中的 “建设科技创新产业合作基地”拆分为“科技创新”和“产业发展”两个章节，将任务细化，对于南沙产业发展政策、结构优化、未来布局有了更加清晰的定位。
条例明确，优化南沙产业结构，布局深海、深空、深地等新兴领域产业集群，科学谋划未来产业，重点发展集成电路与半导体、生物医药、商业航天、人工智能、新能源汽车与新型储能等战略性新兴产业，推进产业向数字化、网络化、智能化、绿色化发展。
南沙区委常委、常务副区长魏敏介绍说，我们将充分利用好《南沙方案》赋予的三大财税政策以及国家部委和省市等陆续出台的各项专项支持政策，比如说最近三部委联合印发的意见中赋予南沙率先在生物医药、新能源、商业航天、海洋科学、服务贸易、特色金融、绿色低碳以及种业等11个领域放宽市场准入、先行先试的权限。“接下来，南沙将强化政策带动与动能培育，聚力推动产业结构优化攻坚，推动产业动能接续和优势再造，打造大湾区产业发展新高地。”
除了产业发展之外，条例还在营商环境、人文交流、民生关切等方面作出规定，推动粤港澳合作。其中的不少内容，南沙已取得阶段性成果，《南沙条例》将在法律层面上将这些内容固定，并推动南沙作出进一步探索。
“条例中关于粤港澳规则衔接、机制对接的内容多立足于近年南沙的改革发展实践，带有浓厚的南沙‘色彩’，非常接地气。”广东外语外贸大学法学院（广东涉外律师学院）教授江保国注意到，南沙自2017年起在国内率先提出并启动探索试行商事登记确认制改革，推动商事登记的行为属性由行政许可事项调整为行政确认事项，赋予市场主体更大的经营自主权，降低营商成本。
此次条例将该经验上升为立法规则，明确支持南沙探索实行商事登记确认制，优化办理流程，向投资者提供商事登记一站式办理服务，探索建立与港澳、国际接轨的市场主体登记管理制度。
“法治是南沙建设发展的重要保障。”广东省司法厅副厅长李燕梅表示，接下来，将在法治领域持续、精准实施支持政策，按照“应放尽放”的原则将一批省级管理权限集中下放给南沙行使，全面提升南沙法治化水平，推动南沙成为法治建设的重要践行地，助力南沙在全面深化改革开放中勃发粤港澳大湾区核心引擎新活力。
（记者 任燚 统筹 李卓 柳时强）
